Kaupunginhallitus
Pöytäkirja 11.04.2022/Pykälä 118

481/03.06.02.00/2022

Kaupunginhallitus 11.04.2022 § 118

 Lohjan kaupunki on 10.12.2021 ja 9.3.2022 vastaanottanut Sammatin Sateenkaari Keskinäinen Kiinteistö Oy:n vahingonkorvaushakemukset, jotka koskevat hakijan oikeutta korvauksiin kaupungin viranhaltijoiden väitettyjen virheiden ja laiminlyöntien perusteella. Kaupunginhallitus on päätöksellään 30.9.2019 § 286 hylännyt samaisen hakijan aiemman korvaushakemuksen, jossa on vaadittu korvaamaan maankäyttösopimuksen tekemättä jättämisestä aiheutuneina negatiivista ja positiivista sopimusetua koskevina vahinkoina yhteensä 450.000 euroa. Korvaushakemuksen taustalla on ollut hakijan näkemys, jonka mukaan kaupunki on maankäyttösopimusneuvotteluissa osoitetulla passiivisuudella ja sopimuksen tekemättä jättämisellä aiheuttanut hakijalle huomattavan vahingon.

Nyt käsiteltävät kaksi uutta hakemusta perustuvat hakijan käsitykseen siitä, etteivät viranhaltijat ole oikea-aikaisesti antaneet hakijalle muutoksenhakukelpoista hallintopäätöstä, vaikka tämä on pyytänyt ns. suunnittelutarveratkaisua haluamalleen kiinteistölle. Kaavoitusprosessin etenemisessäkin on hakijan mukaan ollut epäselvyyttä. Viranhaltijoiden passiivisuudesta katsotaan aiheutuneen suuri varallisuusvahinko.

Vahingon kerrotaan viimeisimmässä hakemuksessa koostuvan yhteensä kahdentoista (12) omakotitalon rakentamisen myyntivoitoista (300.000 euroa) sekä oikeudellisesta neuvonnasta ja oman työajan käytöstä (65.000 euroa). Korvausvaatimuksen yhteismäärä on siten 365.000 euroa. Vaihtoehtona on lisäksi esitetty, että kaupunki voisi ostaa hakijan kiinteistön hakijan määrittämällä hinnalla.

Korvaushakemukset on esitetty tämän päätösesityksen liitteinä.

Asian oikeudellisesta arvioinnista

Edellisessä korvauspäätöksessä on käsitelty maankäyttösopimusneuvotteluihin perustuvan vastuun edellytyksiä sekä silloin esitetyn vahingon korvauskelpoisuutta. Aiemmin esitettyjä perusteluja ei niiltä osin ole tarkoituksenmukaista toistaa uusien hakemusten käsittelyssä.

Vahingonkorvauslain 2 luvun 1 §:n yleinen tuottamusvastuusäännös vaatii, että vahingonkärsijän väitetyn vahinkotapahtuman lisäksi esitettäisiin näyttöä niin vahingonaiheuttajan virheestä tai laiminlyönnistä kuin niiden taustalla olevasta huolimattomuudesta tai tahallisuudesta (ns. tuottamus). Tuottamuskynnyksen ylittymisen lisäksi perusedellytyksenä on vahingonkorvauslain 5 luvun 1 §:n mukainen ns. korvauskelpoinen vahinko. Myös tätä koskeva näyttötaakka lankeaa vahingonkärsijälle. Ns. standardisäännöksenä tunnettu vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n vastuuperuste, joka koskee korvausvelvollisuuden arviointia julkisen vallan käytössä, asettaa julkisen vallan käytön tuottamuskynnyksen vielä hiukan perinteistä tuottamusvastuuta korkeammalle. Laiminlyönnin, huolimattomuuden ja korvauskelpoisen vahingon ohella vaaditaan lisäksi aina, että laiminlyönti olisi syy-yhteydessä aiheutuneeseen vahinkoon. Näiltäkin osin näyttövelvollisuus asettuu vahingonkärsijän puolelle.

Korvaushakemuksessa ei oteta kantaa siihen, perustetaanko vastuu tavalliseen tuottamusvastuusäännökseen vai ns. standardisäännökseen.  Epäselväksi myös jää, kohdistuvatko vaatimukset viranhaltijoihin vai kaupunkiin heidän työnantajanaan vahingonkorvauslain 3 luvun 1 §:ssä käsitellyn ns. isännänvastuun perusteella. Esimerkiksi näkemystä viranhaltijoiden ns. yhteisvastuusta tai muusta vastuun kohdentumisesta ei esitetä. Hakemuksissa luetellaan erinäisiä viranhaltijoita, joiden toiminnasta vahingon katsotaan aiheutuneen.

Koska käsitys näistä on jäänyt ilmaisematta, tulee asian arvioinnissa keskittyä yleisesti viranhaltijoiden toiminnan huolellisuusvaatimusten toteutumiseen. Oletuksena on, että hakija on tarkoittanut osoittaa hakemuksen nimenomaan kaupungin vastuun kannalta arvioitavaksi. Oleellista on, että jos kaupunkia ei voida pitää vastuullisena vahingoista, ei myöskään viranhaltijoiden itsenäinen vastuuperuste voi toteutua.

Saadun selvityksen perusteella vaikuttaa siltä, että kaupungin hallintolain 7-8 §:n mukainen palveluperiaate ja neuvontavelvollisuus ovat saattaneet jäädä toteutumatta tavalla, joka on johtanut asian käsittelyn viivästymiseen ja hakijan mahdolliseen ajoittaiseen epätietoisuuteen kaavoitus- ja lupamenettelyn etenemisestä.

Suunnittelutarveratkaisu on maankäyttö- ja rakennuslain (jälj. MRL) mukainen lupainstituutio, jonka edellytykset on tarkoin säännelty lain 137 §:ssä. Kyse on rakennusluvan erityisistä edellytyksistä ns. suunnittelutarvealueella. Kellään toimijalla ei ole subjektiivista oikeutta saada itselleen myönteistä suunnittelutarveratkaisua tilanteessa, jossa lainmukaiset edellytykset eivät täyty. Tulkinta-auktoriteettina on MRL:n ja kaupungin hallintosäännön mukainen lupaviranomainen. Muutoksenhaku päätökseen toteutuu päätökseen liitettyjen muutoksenhakuohjeiden mukaisesti. Suunnittelutarveratkaisua koskeva kielteinen lupapäätös on tehty 17.3.2022 (kaupunkisuunnittelulautakunnan lupajaosto § 31). Kaupunki ei tässä vaiheessa tiedä, hakeeko korvauksen hakija päätökseen muutosta.

Hallinnon palveluperiaatteen mukainen neuvonta rajoittuu menettelykysymyksiin henkilön omassa asiassa ja edellyttää hallinnon asiakkaan ohjeistamista tarpeellisessa laajuudessa. Yleensä perusteltu vastaus voidaan katsoa riittäväksi. Huomionarvoista on, että vahingonkorvauslain 3 luvun 4 §:n nimenomaisen säännöksen perusteella oikeus vahingonkorvaukseen estyy aina, jos vahingonkärsijä on jättänyt pätevättä syyttä hakematta muutosta päätökseen, ja jos tämä muutosta hakemalla olisi voinut välttyä vahingolta. Säännös sisältää oletuksen muutoksenhakuvelvollisuudesta aina, jos muutoksenhakukelpoiseen päätökseen saattaisi sisältyä vahinkoriskejä asianosaiselle. Lainsäätäjän tarkoituksena on myös ollut kategorisesti rajata pois väitteet viranomaisen virheisiin perustuvasta vastuusta niissä tilanteissa, joissa viranomaisen päätöstä ei ole ensin vastuun ns. kynnyskysymyksenä muutoksenhaussa todettu lainvastaiseksi.

Myös hakemuksissa viitatussa eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisussa korostuvat nämä näkökohdat. Päätös tukee käsitystä siitä, että kellään ei ole subjektiivista oikeutta saada mitä tahansa toivomaansa kysymystä ratkaistuksi hallintopäätöksen muodossa, ja perusteltu vastaus voidaan tyypillisesti katsoa riittäväksi. Kun päätös tehdään, toteutuu päätöksen muutoksenhaku muutoksenhakuohjeiden mukaisesti ja rajautuu niissä ilmaistuun lakiperusteiseen muutoksenhakuaikaan.

Vaikka kaavoitusprosessin ja lupaharkinnan etenemisestä on ollut kaupungin viranhaltijoiden ja asianosaisen kesken epäselvyyttä, ei käsittelyn etenemistahti tarkoita sellaista viranomaisen laiminlyöntiä, jonka nyt voitaisiin havaita olevan syy-yhteydessä kerrottuihin vahinkoihin. Kielteinen lupapäätös on tehty, eikä siihenkään voida katsoa sisältyvän viranomaisen virheellistä menettelyä. Päätöksen tulisi erikseen kumoutua muutoksenhaussa, jotta viranomaisen tuottamus- ja muuhun vahingonkorvausoikeudelliseen arviointiin voitaisiin edes lähtökohtaisesti edetä.

Korvaushakemukset vaikuttavat tukeutuvan osaksi myös ajatukseen siitä, että hakijalle olisi luvattu tietynlainen lopputulos kaavoitusprosessissa ja lupa-asian käsittelyssä. Hallintolain 6 §:ään sisältyvällä ns. luottamuksensuojan periaatteella suojataan vain hallinnon asiakkaan ns. oikeutettuja odotuksia. Oikeutettujen odotusten tulee oikeuskirjallisuudessakin kuvatuin tavoin perustua oikeusjärjestykseen eli niiden tulee olla lainmukaisia. Asianosaisen tulee lisäksi olla vilpittömässä mielessä odotusten suhteen. Myös luottamuksensuojassa korostuvat nimenomaiset hallintopäätökset ja niiden oikeusvaikutukset. Mahdolliset lainvastaiset käsitykset, neuvot tai lupauksetkaan eivät perusta luottamuksensuojaa, ja hallinnon asiakkaan tulee ymmärtää esimerkiksi päätöksenteon perustuvan kunnan toimivaltaisen viranomaisten hallintopäätöksiin. Periaate ei syrjäytä tietyn päätöksen laintasoisia erityisiä edellytyksiä tai ohita niitä itsenäisenä ratkaisusääntönä. Luottamuksensuoja ei kuitenkaan estä esimerkiksi lupa-asian ennakkokäsityksen ilmaisemista hakijalle ennen asian ratkaisua. Periaate puhuu etenkin sen puolesta, että kaavoitusprosessissa etenemistä arvioidaan kunnan itsehallinnon mukaisesti kunnan toimivaltaisessa viranomaisessa, ja että lupaharkinnassa nojaudutaan laissa lueteltuihin perusteisiin sekä nimenomaisen päätöksenteon vaatimukseen. Muissa muodoissa annetut käsitykset eivät perusta asianosaiselle luottamuksensuojaa. (Luottamuksensuojan periaatteesta tarkemmin esim. Hallinto-oikeus, Mäenpää 2018, s. 169-175)

Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisun anti keskittyy viranomaisen neuvontavelvollisuuden arviointiin, eikä ratkaisusta voida tehdä päätelmiä korvauskelpoisesta vahingosta viranomaisen toimintaa tai laiminlyöntiä koskevine syy-yhteyksineen. Oikeusasiamiehen kannanotto ei sisällä viitteitä siihen, että korvausvastuun edellytykset täyttyisivät, ts. että kyseeseen tulisi vahingonkorvauslaissa tarkoitettu kaupungin huolimattomuudesta johtuva virhe tai laiminlyönti tai että asiassa olisi aiheutunut korvauskelpoista vahinkoa.

Varallisuusvahingon korvattavuus edellyttää tuekseen vahingonkorvauslain 5 luvun 1 §:n mukaista erityistä perustetta, kuten sitä, että vahinko olisi seurausta julkisen vallan käytöstä. Käytännössä vahingon tulisi olla syy-yhteydessä esimerkiksi selvästi lainvastaiseen ja kumoutuneeseen ja tämän lisäksi virkavelvollisuuksien vastaisesti tehtyyn päätökseen. On myös syytä todeta, ettei hakijan käsitys korvauskelpoisesta vahingosta sisällä minkäänlaista erittelyä tai näyttöä vahingon määrästä. Kerrottu myyntivoitto ei perustu näyttöön katteista taikka laskelmiin mahdollisista myyntihinnoista ja niiden suhteesta hankkeen kuluihin. Korvausvaatimukseen ei määrää koskevilta osin edes voitaisi ottaa kantaa. Väitettyjen asiamieskulujen sekä oman työajan osalta on syytä painottaa, että asian käsittely on rajautunut maankäyttösopimusta, kaavoitusprosessia, lupamenettelyä sekä hallinnollisia vahingonkorvaushakemuksia koskeviin hallintoprosesseihin. Hallintolain 64 §:n mukaisesti kukin vastaa hallintoasiassa omista kuluistaan. Kulut eivät olisi korvauskelpoisia, vaikka niiden määrä perustuisikin riittävään erittelyyn.

Vaikka asiassa olisi voitu todeta viranomaisen virhe tai laiminlyönti julkisen vallan käytössä, ei varallisuusvahinkoa tai sen määrä ole tullut millään tavoin osoitetuksi. Myös tämä rajaisi vastuun pois.

Yhteenvetoa

Vaikka kaupungin neuvontavelvollisuuden toteuttamisessa saattaa kaavoitus- ja lupaprosessin eri vaiheissa olla ilmennyt puutteita, ei kyse ole sellaisesta viranomaisen huolimattomuudesta johtuneista laiminlyönneistä, jotka olisivat johtaneet hakemuksissa viitattuun vahinkoon. On selvää, että syy-yhteyden vaatimus jää tapauksessa toteutumatta. Myöskään viranomaisen toiminnalta korvausvastuun toteutumiseksi vaaditun tuottamuskynnyksen ylittymistä ei ole osoitettu.

Suunnittelutarveratkaisua koskevan päätöksen lainvastaisuus olisi tullut osoittaa muutoksenhaussa. Lisäksi on huomattava, ettei lainvastaiseksikaan muutoksenhaussa todetun ratkaisun yleensä katsota aiheuttavan asianosaiselle korvauskelpoista vahinkoa. Kumoutuvakaan päätös ei yleensä tarkoita sellaista esimerkiksi virkavelvollisuuksien vastaista menettelyä, joka ylittäisi vahingonkorvauslaissa omaksutun tuottamuskynnyksen.

Vahingon määrästä ei ole esitetty näyttöä. Korvausaiheet, joista varallisuusvahingon on väitetty koostuvan, on edellä todettu perusteettomiksi.

Päätöksen luonteesta

Päätös on vain kaupungin kannanotto sen omaan korvausvastuuseen tarkasteltavassa asiassa. Päätös ei estä korvausvelvollisuuden saattamista toimivaltaisen yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.

Lisätiedot 

Oheismateriaali - vahingonkorvausvaatimus

Esittelijä Kaupunginjohtajan viran väliaikainen hoitaja Perämäki Pasi

Päätösehdotus Kaupunginhallitus päättää hylätä vahingonkorvaushakemukset perusteettomina edellä esitetyin syin.

Esteellisyys Kaupunginhallituksen jäsen Päivi Alanne ilmoitti olevansa esteellinen (yleislausekejäävi, hallintolaki 28 § 1 mom 7. kohta) tämän asian osalta ja poistui kokouksesta asian käsittelyn alkaessa klo 17.54. Hänen tilalleen kokoukseen saapuu kaupunginhallituksen varajäsen Lotta Paakkunainen klo 17.54.

Hallintojohtaja Sanna Lundström oli poissa kokouksesta esteelllisenä (osallisuusjäävi, hallintolaki 28 § 1 mom 1. kohta) tämän asian käsittelyn ja päätöksenteon ajan. Hänen tilallaan pöytäkirjanpitäjänä toimi henkilösjohtaja Anu Rautiainen.

Vastaesitys Käsittelyn aikana kaupungninhalllituksen jäsen Markku Saarinen teki kaupunginhallituksen 2. varapuheenjohtajan Taina Lackmanin ja kaupunginhallituksen jäsenen Pirjo-Leena Forsströmin ja kaupunginhallituksen varajäsenen Lotta Paakkunaisen kannattamana seuraavan vastaesityksen:

"Esitän, että asia palautetaan uudelleen valmisteluun. Liitetiedostoista puuttuvat mm eduskunnan oikeusasiamiehen ja kuntaliiton lausunnot. lausunnot olisi syytä käsitellä kaupunginhallituksessa erikseen. Nykyiselle kaupunginhallitukselle pitää esitellä kaikki asiaan liittyvät aikaisemmat vaiheet ja tehdyt päätökset ja toimenpiteet. Sen jälkeen on parempi valmius päättää korvausasiasta, joka saattaa päätyä oikeuskäsittelyyn."

Äänestys Puheenjohtajan esityksestä suoritettiin sähköinen äänestys seuraavasti:
ne, jotka kannattavat pohjaesitystä, äänestävät JAA;
ne, jotka kannattavat asian palauttamista uudelleen valmisteluun, äänestävät EI

JAA: 8 ääntä (Luoma Pekka, Pajuoja Matti, Sassi Jukka, Saukkola Heli, Skaffari Laura, Sundqvist Kaj, Turunen Janne, Uotila Urpo)

EI: 5 ääntä (Forsström Pirjo-Leena, Lackman Taina, Saarinen Markku, Paakkunainen Lotta, Tallqvist Jan)

Puheenjohtaja totesi, että näin ollen äänin 8-5 pohjaesitys on tullut kaupunginhallituksen päätökseksi.

Päätös Kaupunginhallitus päätti hylätä vahingonkorvaushakemukset perusteettomina edellä esitetyin syin.

Täytäntöönpano ote korvausvaatimuksen tekijä

Kaupunginhallituksen jäsen Pirjo-Leena Forsström palasi kokoukseen tämän asian käsittelyn alkaessa klo 17.52.

------------------------------------