Kaupunginhallitus
Pöytäkirja 07.11.2022/Pykälä 356

270/10.00.00/2022

205/10.00.00/2021

Kaupunginvaltuusto 19.05.2021 § 77

 Kokoomuksen valtuutettu Juhana Salmenpohja esitti seuraavan aloitteen:

"Esitän, että Lohja alkaa käyttää haja-asutusalueiden kantatilatarkastelun poikkileikkausvuotena vuotta 2000 vuoden 1959 sijaan. Vuosi 1959 on perustunut ensimmäisen maankäyttö- ja rakennuslain voimaantulohetkeen. Lakia päivitettiin vuonna 2000 ja sen käyttäminen mitoitustarkastelussa lisäisi mahdollisuuksia perustaa haja-asutusalueille uusia rakennuspaikkoja tarkoituksenmukaisiin paikkoihin.

Aloitteella ei ole talousarviovaikutuksia, ainakaan negatiivisia."
 

Päätös Valtuusto päätti lähettää aloitteen kaupunginhallituksen valmisteltavaksi

Täytäntöönpano  ote/email johdon assistentti Alatalo
lisätään aloiterekisteriin

-----------------------------------

Kaupunkisuunnittelulautakunta 16.08.2022 § 110

Suunnittelutarveratkaisu- ja poikkeamismenettelyssä, yleiskaavoissa sekä ranta-asemakaavoissa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaate pyritään turvaamaan niin sanottua emätilaperiaatetta noudattamalla. Tämän mukaisesti lupamenettelyssä tutkitaan emätilan käyttämän rakennusoikeuden määrä. Emätilaksi katsotaan yleensä se tila, joka on ollut olemassa rakennuslain (370/1958) tullessa voimaan 1.7.1959. Tämän jälkeen emätilan alueella tapahtunut rakentaminen ja kiinteistönmuodostus katsotaan emätilan käyttämäksi rakennusoikeudeksi.

Lohjalla on noudatettu maankäyttö- ja rakennuslain voimaantulon jälkeen vuonna 2000 suunnittelutarveratkaisu- ja poikkeamispäätösten rakennusoikeuksien ja maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun arvioinneissa poikkileikkausvuotena rakennuslain voimaantuloaikaa 1.7.1959.

Poikkileikkausajankohta on vain yksi muuttuja hajarakentamismahdollisuuksia lukumääräisesti määriteltäessä. Teoreettinen käytettävissä oleva rakennusoikeuden määrä määrittyy alueen ominaispiirteiden (sitä kautta mitoituskerrointen), mitoituslukujen ja emätilayksikön jo käyttämän rakennusoikeuden yhteisvaikutuksesta.

Emäkiinteistötarkastelu ei perustu lainsäädäntöön, vaan se on vain mitoituslaskelmien apukeinona suunnittelutarveratkaisuja ja poikkeamislupa-asioita arvioitaessa. Varsinainen lupaharkinta tulee tehdä jäljempänä mainittujen maankäyttö- ja rakennuslain säännösten perusteella. Emäkiinteistötarkastelun perusteella ei voida muodostaa tiivistä taaja-asutusta tai ylittää ranta-asemakaavojen mitoitusperusteita.

Kaupunginvaltuuston 16.1.2019 (§ 5) hyväksymässä Y4 Lieviö-Pauni maaseutualueiden osayleiskaavassa poikkileikkausajankohtana käytettiin rakennuslain voimaantuloaikaa 1.7.1959. Yleiskaavan laatimisessa otettiin käyttöön myös kaupunginvaltuuston hyväksymä yleiskaavojen mitoitustaulukko: "Uusien rakennuspaikkojen mitoitusperiaatteet, mitoittava pinta-ala ja rakentamismahdollisuudet, rakentamismahdollisuuksien enimmäismäärä, mitoitusluokat II ja III." Taulukon mitoitus perustui emäkiinteistön poikkileikkausajankohtaan 1.7.1959.

Samoin vireillä olevassa oikeusvaikutteiseksi laadittavassa Y5a Lohjansolmun ase­manseudun ja Lehmijärvi-Pulli maaseutualueiden osayleiskaavan laatimi­sessa on noudatettu samoja mitoitusperiaatteita ja maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun tarkastelua, kuin em. kaupunginvaltuuston hyväksymässä Y4 Lieviö-Pauni maaseutualueiden osayleiskaavassa. Kaupunkisuunnittelulautakunta on hyväksynyt Y5a osayleiskaavaehdotuksen omalta osaltaan 1.8.2022 ja esittänyt sen eteenpäin kaupunginhallitukselle, josta kaavan olisi tarkoitus jatkaa kaupunginvaltuustoon hyväksyttäväksi.

Maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun huomioimisen lisäksi yleiskaavaa on laadittava maankäyttö- ja rakennuslain 39 § sisältövaatimuksiin peilaten. Näissä vaatimuksissa korostuvat niin olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyödyntäminen, kestävän kehityksen periaatteet kuin liikenteen ja yhdyskuntateknisen huollon järjestämisen tarkoituksenmukaisuus. Haja-asutuksen määrää lisättäessä on otettava huomioon myös siitä aiheutuva asemakaavoittamisen paine, joka kasvaa sitä suuremmaksi, mitä tiiviimmin asuinrakennuksia osoitetaan. Tästä seuraa kaupungille velvoite suunnitella ja rakentaa katuja ja vesihuoltoon tarvittava verkosto.

Ranta-alueiden kaavoja on tarkasteltava erityisesti virkistystarpeiden, luonnonsuojelun, vesiensuojelun, vesihuollon järjestämisen ja maisemallisten arvojen näkökulmasta maankäyttö- ja rakennuslain 73 § 1 momentin 2 kohdan mukaan. Haja-asutuksen merkittävä lisääminen ranta-alueilla vaikeuttaisi näiden sisältövaatimusten toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslaki (Ekroos-Majamaa s.393): KHO onkin viimeaikaisessa oikeuskäytännössään alkanut korostaa mitoituslaskelmien merkitystä vain apukeinona poikkeamislupa-asioita arvioitaessa. Tätä tarkoittaen KHO on todennut, että "asiaa ei voida ratkaista ELY-keskuksen päätöksestä ilmenevällä perusteella, joka pohjautuu poikkeamislupaviranomaisen määrittelemään rantaviivan laskentamenetelmään ja kilometrikohtaiseen enimmäistehokkuuteen (KHO 2013:110); että mitoitusperiaatteilla ei kuitenkaan ole päätöksenteossa oikeudellista sitovuutta (KHO 2016:119) ja että "laskennallisella mitoitusluvan suuruudella tai pienuudella ei kuitenkaan ole itsenäistä merkitystä arvioitaessa rantayleiskaavalle asetettujen sisältövaatimusten täyttymistä" (KHO 29.9.2015 taltio 3625). Ekroos-Majamaa on nimenomaan sitä mieltä, että lupaa ei pitäisi hylätä pelkästään vetoamalla yhdenvertaisuuteen - ts. perustelut pitäisi löytyä muulta.

Uudenmaan ELY-keskus on antanut 17.4.2019 Sipoon osayleiskaavasta seuraavan lausunnon:

"ELY-keskus toi luonnosvaiheen lausunnossaan esiin, että Pohjois-Paippisten osayleiskaavassa esitetty mitoitusjärjestelmä ei kohtele maanomistajia tasapuolisesti siltä osin kuin mitoituksellisesti yhdenvertaisina tiloina pidetään 1.1.2000 mukaisia kiinteistöjä. Kaavaehdotukseen ei ole tältä osin tehty muutoksia.

Sipoon yleiskaavoissa ja lupakäytännössä maanomistajien tasapuolista kohtelua on tähän asti tarkasteltu siten, että 1.7.1959 mennessä muodostettuja kiinteistöjä on pidetty mitoituksellisesti yhdenvertaisina kantatiloina. Kaava-aineistossa ei ole esitetty sellaisia perusteluja poikkileikkausvuoden vaihtamiseksi, jotka puoltaisivat tehtyä ratkaisua.

Edullisuusvyöhyketarkastelun mukaan kunnassa on koettu ongelmaksi, että kantatilaperiaatteen mukainen rakennuspaikkojen määrittäminen ei usein johda tarkoituksenmukaisen yhdyskuntarakenteen muodostumiseen. ELY-keskus haluaa kiinnittää huomiota siihen, että edullisuusvyöhykkeisiin perustuva mitoitusjärjestelmä on hyvä lähtökohta mitoituksen laatimiselle ja antaa mahdollisuuden nimenomaan painottaa kylien merkitystä. Samalla se ei estä 1.7.1959 mukaisten kiinteistöjen yhdenvertaista kohtelua.

Kunnan antamiin luonnosvaiheen lausuntojen vastineisiin ELY-keskus toteaa, että maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus ei koske vain rantojen suunnittelua. Oikeuskäytännön mukaan rakentamisen mitoitukseen kaavoituksessa vaikuttaa osaltaan maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus, jota on vakiintuneen käytännön mukaisesti tarkasteltu ennen muuta emäkiinteistökohtaisesti."

Maankäyttö- ja rakennuslakia on sovellettu yli 20 vuotta, ja lain soveltamisesta on kertynyt mittava määrä tuomioistuinten päätöksiä korkeinta hallinto-oikeutta myöten.

Valtuustoaloitteessa esitetty perustelu ei ole oikeuskäytännön mukainen eikä riittävä perustelemaan poikkileikkausajankohdan muutosta ajankohtaan 1.1.2000.

Oikeuskäytännön mukaan maanomistajien tasapuolinen kohtelu tutkitaan lähtökohtana vuonna 1959 olleiden emätilojen kiinteistönmuodostus ja rakentamistilanne. Mikäli ajankohdaksi valitaan joku muu, on kunnan osoitettava, että rakennustoiminta kunnassa tätä ajankohtaa ennen on ollut niin vähäistä, ettei sillä ole merkitystä yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta.

Poikkileikkausajankohdan määrittämisen lähtökohtana ei tule olla se, miten salliva se on maanomistajia kohtaan. Poikkileikkausajankohta tulee sitoa perustellusti kunnan kehitykseen eikä lainsäädännön voimaantulopäivään.

Maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL) lähtee siitä, että ensisijainen rakentamisen ohjaamisen väline on asemakaava tai suoraan rakentamista ohjaava yleiskaava riippuen suunnittelun tavoitteesta ja tarkkuudesta. Alueella, jossa ei ole asemakaavaa tai rakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, ja jossa suunnittelutarve on syntynyt, edellytetään MRL 137 §:n mukaista rakentamisen edellytysten tutkimista jokaisen hakemuksen päätösvalmistelun yhteydessä. Oikeuskäytäntö on myös osoittanut, että kaavan laatimisen tarve ylittyy verrattain nopeasti (esim. HHO 22.9.2020 nro 20/0781/1 suunnittelutarveratkaisu, Sipoo). Rakentamisen ohjaaminen tarkoituksenmukaisiin paikkoihin tulee siis lähtökohtaisesti toteuttaa suunnitellusti kaavoilla. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet edellyttävät luomaan edellytykset vähähiiliselle ja resurssitehokkaalle yhdyskuntakehitykselle, joka tukeutuu ensisijaisesti olemassa olevaan rakenteeseen. Ilmastonmuutoksen hillintä ja siihen sopeutuminen tulevat olemaan myös uudistettavan maankäyttö- ja rakennuslain yksi keskeisimmistä tavoitteista, joka myös sisällytetään lakipykäliin säädöksenä. Hajarakentamisen edistäminen ei lähtökohtaisesti edistä edellä mainitun valtakunnallisen alueidenkäyttötavoitteen saavuttamista. ELY-keskus painottaa, että kuntien tulee ratkaisuissaan noudattaa maankäyttö- ja rakennuslakia sekä tuomioistuinten linjauksia sen säännösten tulkinnasta.

Yleiskaavan sisältövaatimukset MRL 39 §:

Yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla.

Ranta-alueiden loma-asutusta koskevan yleis- ja asemakaavan erityiset sisältövaatimukset MRL 73 §:

Laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella MRL 137 §:

1. ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;
2. ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä.

Rakentaminen suunnittelutarvealueella ei myöskään lupaehdot huomioon ottaen johda vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuta merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia (MRL 137 § 4. mom.).

Mitoitusesimerkki:

Rantarakentamisen mitoitus (poikkileikkausajankohta 1.7.1959)

Teinniemessä sijaitsevasta emäkiinteistöstä M 428-438-yy-xx on muodostettu 1.7.1959 rakennuslain voimaantulon jälkeen 46 kiinteistöä, joista 27 on rakennettu. Emäkiinteistön pinta-ala on ollut 178,92 ha.

Emäkiinteistön M todellinen rantaviivan pituus on noin 1,965 km ja muunnetun rantaviivan pituus on noin 1,965 km (muuntokerroin 1). Emäkiinteistöön kuuluvalla rantaosuudella sijaitsee 21 asuinrakennusta (yhteensä 27 asuinrakennusta), joten järven teoreettinen rantarakentamisen mitoitusluku on noin 10,7 as / muunnettu rantakilometri. Mikäli uuteen lomarakennuspaikkaan suostuttaisiin, nousisi rantamitoitusluku 11,2:een. Maankäyttö- ja rakennuslaki (Ekroos, Majamaa, 5.1.1): "Rakennuspaikkojen lukumäärä rantakilometriä kohden riippuu maasto- ynnä muista sellaisista olosuhteista, mutta se ei kuitenkaan saa olla neljää viittä enempää."

Suunnitellun rakentamisen ei voida katsoa vastaavan Lohjan kaupungin osayleiskaavoituksessa yleisesti sovelluttuja mitoitusperiaatteita. Mitoitusperiaatteiden mukainen suositus on 11 rakennuspaikkaa.

Yhteenvetona voidaan todeta, että emäkiinteistön M rakennusoikeus on käytetty loppuun, eikä uusia rantarakennuspaikkoja tai kuivan maan rakennuspaikkoja voida myöntää.

Rantarakentamisen mitoitus (poikkileikkausajankohta 1.1.2000)

Emäkiinteistöistä S 444-438-xx-yy ja L 428-438-xy-yx on muodostettu 1.1.2000 jälkeen 11 kiinteistöä, joista kaksi on rakennettu (kuivanmaan rakennuspaikkoja). Emäkiinteistöjen pinta-alat ovat 28,38 ha ja rantaviivan pituus on noin 1,3 km, jolloin rantaviivan teoreettinen rantarakentamisen mitoitusluku on 7:llä uudella lomarakennuspaikalla noin 5,4 la / muunnettu rantakilometri.

Poikkileikkausvuoden muuttaminen 1.1.2000 lisää siis emäkiinteistöön M 428-438-yy-xx käytettyyn poikkileikkausajankohtaan (1.7.1959) verrattuna 7 uutta rantaan rajoittuvaa lomarakennuspaikkaa.
 

Lisätiedot kaavoitusinsinööri Pertti Piirilä, pertti.piirila@lohja.fi

 yleiskaavasuunnittelija Tiitus Kuisma, tiitus.kuisma@lohja.fi

Oheismateriaali - esimerkki poikkileikkausajankohdan 1.7.1959 mitoitustarkastelusta
- esimerkki poikkileikkausajankohdan 1.1.2000 mitoitustarkastelusta

Esittelijä Maankäyttöjohtaja Puistosalo Pekka

Päätösehdotus Kaupunkisuunnittelulautakunta päättää

1. merkitä tiedoksi tehdyt selvitykset;

2. todeta esitetystä valtuustoaloitteesta, että ranta-alueille ei jää riittävästi maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua yhtenäistä rakentamatonta aluetta, ja se aiheuttaisi maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohtien mukaisesti haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle ja haitallista yhdyskuntakehitystä. Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssa tarkoitetut yleiskaavan sisältövaatimukset eivät kaikilta osin täyty, jos haja-asutusta pyritään lisäämään merkittävissä määrin. Lisäksi poikkileikkausajankohdan muuttaminen olisi maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden vastaista, joten esitetylle poikkileikkausajankohdan muuttamiselle ei voida katsoa olevan perusteluja, joten valtuustoaloitteeseen ei voida suostua;

2. esitää kaupunginhallitukselle ja edelleen valtuustolle, että aloite on loppuun käsitelty.

Vastaesitys 1 Erkki Huikari teki Kirsi Ferinin kannattamana seuraavan vastaesityksen:
" Kaupunkisuunnittelulautakunta päättää siirtää aloitteen maapoliittisen ohjaustyöryhmän käsittelyyn arvioitavaksi. Emäkiinteistötarkastelu ei perustu lainsäädäntöön, ja arvioinnissa tuleekin huomioitavaksi aloitteen kokonaisvaikutus haja-asutuksen tarkoituksenmukaisessa kehittämisessä esim. MRL:n 15-luvun mukaisissa kehittämisaluehankkeissa."

Vastaesitys 2 Tiina Liimatainen teki Teuvo Sarinin, Janne Moilasen, Marika Heinosen kannattamana seuraavan vastaesityksen:

 " Esitän että asia palautetaan uudelleenvalmisteluun lisäselvityksiä varten"

Koska oli tehty vastaesitys asian palauttamisesta uuteen valmisteluun suoritettiin seuraava äänestys.

Äänestys Puheenjohtajan esityksestä äänestys suoritettiin sähköisenä äänestyksenä siten, että esittelijän esitys, että asian käsittely jatkuu, äänestivät JAA ja Tiina Liimataisen vastaesitystä kannattaneet äänestivät EI.

 JAA (3) Jari Malkamäki, Risto Murto, Erkki Sohl

EI (8) Kirsi Ferin, Marika Heinonen, Erkki Huikari, Päivi Kuitunen, Karitta Laitinen, Tiina Liimatainen, Janne Moilanen, Teuvo Sarin

Päätös Kaupunkisuunnittelulautakunta päätti äänin 8 - 3 palauttaa asian uuteen valmisteluun lisäselvityksiä varten.

------------------------------------

Kaupunkisuunnittelulautakunta 11.10.2022 § 141

 Suunnittelutarveratkaisu- ja poikkeamismenettelyssä, yleiskaavoissa sekä ranta-asemakaavoissa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaate pyritään turvaamaan niin sanottua emätilaperiaatetta noudattamalla. Tämän mukaisesti lupamenettelyssä ja kaavoitettaessa tutkitaan emätilan käyttämän rakennusoikeuden määrä. Emätilaksi katsotaan yleensä se tila, joka on ollut olemassa rakennuslain (370/1958) tullessa voimaan 1.7.1959. Tämän jälkeen emätilan alueella tapahtunut rakentaminen ja kiinteistönmuodostus katsotaan emätilan käyttämäksi rakennusoikeudeksi.

Lohjalla on noudatettu maankäyttö- ja rakennuslain voimaantulon jälkeen vuonna 2000 suunnittelutarveratkaisu- ja poikkeamispäätösten rakennusoikeuksien ja maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun arvioinneissa poikkileikkausvuotena rakennuslain voimaantuloaikaa 1.7.1959.

 Poikkileikkausajankohta on vain yksi muuttuja hajarakentamismahdollisuuksia lukumääräisesti määriteltäessä. Teoreettinen käytettävissä oleva rakennusoikeuden määrä määrittyy alueen ominaispiirteiden (sitä kautta mitoituskerrointen), mitoituslukujen ja emätilayksikön jo käyttämän rakennusoikeuden yhteisvaikutuksesta.

 Emäkiinteistötarkastelu ei perustu lainsäädäntöön, vaan se on vain mitoituslaskelmien apukeinona suunnittelutarveratkaisuja ja poikkeamislupa-asioita arvioitaessa. Varsinainen lupaharkinta tulee tehdä jäljempänä mainittujen maankäyttö- ja rakennuslain säännösten perusteella. Emäkiinteistötarkastelun perusteella ei voida muodostaa tiivistä taaja-asutusta tai ylittää ranta-asemakaavojen mitoitusperusteita.

Kaupunginvaltuuston 16.1.2019 (§ 5) hyväksymässä Y4 Lieviö-Pauni maaseutualueiden osayleiskaavassa poikkileikkausajankohtana käytettiin rakennuslain voimaantuloaikaa 1.7.1959. Yleiskaavan laatimisessa otettiin käyttöön myös kaupunginvaltuuston hyväksymä yleiskaavojen mitoitustaulukko: "Uusien rakennuspaikkojen mitoitusperiaatteet, mitoittava pinta-ala ja rakentamismahdollisuudet, rakentamismahdollisuuksien enimmäismäärä, mitoitusluokat II ja III." Taulukon mitoitus perustui emäkiinteistön poikkileikkausajankohtaan 1.7.1959.

Samoin vireillä olevissa oikeusvaikutteisiksi laadittavissa Y5a Lohjansolmun ase­manseudun ja Lehmijärvi-Pulli maaseutualueiden osayleiskaavassa sekä Y5b Lehmijärvi-Pulli maaseutualueiden osayleiskaavan laatimi­sessa on noudatettu samoja mitoitusperiaatteita ja maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun tarkastelua kuin em. kaupunginvaltuuston hyväksymässä Y4 Lieviö-Pauni maaseutualueiden osayleiskaavassa. Kaupunginvaltuusto on hyväksynyt Y5a osayleiskaavaehdotuksen 17.8.2022 (§ 88).

 Maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun huomioimisen lisäksi yleiskaavaa on laadittava maankäyttö- ja rakennuslain 39 § sisältövaatimuksiin peilaten. Näissä vaatimuksissa korostuvat niin olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyödyntäminen, kestävän kehityksen periaatteet kuin liikenteen ja yhdyskuntateknisen huollon järjestämisen tarkoituksenmukaisuus. Haja-asutuksen määrää lisättäessä on otettava huomioon myös siitä aiheutuva asemakaavoittamisen paine, joka kasvaa sitä suuremmaksi, mitä tiiviimmin asuinrakennuksia osoitetaan. Tästä seuraa kaupungille velvoite suunnitella ja rakentaa katuja ja vesihuoltoon tarvittava verkosto. Emätilatarkastelu on vain yksi osayleiskaavoituksessa huomioon otettava asia esimerkiksi mitoitusta ajatellen.

Ranta-alueiden kaavoja on tarkasteltava erityisesti virkistystarpeiden, luonnonsuojelun, vesiensuojelun, vesihuollon järjestämisen ja maisemallisten arvojen näkökulmasta maankäyttö- ja rakennuslain 73 § 1 momentin 2 kohdan mukaan. Haja-asutuksen merkittävä lisääminen ranta-alueilla vaikeuttaisi näiden sisältövaatimusten toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslaki (Ekroos-Majamaa s.393): KHO onkin viimeaikaisessa oikeuskäytännössään alkanut korostaa mitoituslaskelmien merkitystä vain apukeinona poikkeamislupa-asioita arvioitaessa. Tätä tarkoittaen KHO on todennut, että "asiaa ei voida ratkaista ELY-keskuksen päätöksestä ilmenevällä perusteella, joka pohjautuu poikkeamislupaviranomaisen määrittelemään rantaviivan laskentamenetelmään ja kilometrikohtaiseen enimmäistehokkuuteen" (KHO 2013:110); että mitoitusperiaatteilla ei kuitenkaan ole päätöksenteossa oikeudellista sitovuutta (KHO 2016:119), ja että "laskennallisella mitoitusluvan suuruudella tai pienuudella ei kuitenkaan ole itsenäistä merkitystä arvioitaessa rantayleiskaavalle asetettujen sisältövaatimusten täyttymistä" (KHO 29.9.2015 taltio 3625). Ekroos-Majamaa on nimenomaan sitä mieltä, että lupaa ei pitäisi hylätä pelkästään vetoamalla yhdenvertaisuuteen - ts. perustelut pitäisi löytyä muulta.

Helsingin hallinto-oikeus hylkäsi 19.6.2019 Lohjan vetovoimalautakunnan 20.12.2018 (§ 87) tekemää kielteistä suunnittelutarveratkaisupäätöstä koskevan luvan hakijan valituksen. Gunnarlaan haettiin omakotitalon suunnittelutarveratkaisua 10 000 m²:n suuruiselle määräalle. Lupapäätöksen emäkiinteistötarkastelussa todettiin seuraavaa:

"Kiinteistö Kuusisto on ns. vanha emäkiinteistö, jonka loh­ko­mis­toi­mi­tus on rekisteröity 27.1.1928.Suunnitellun rakentamisen voidaan katsoa täyttävän osayleiskaavojen mi­toi­tus­pe­ri­aat­teet. Emätilan mitoittava pinta-ala on 4-9,99 ha / ha, muu maa­seu­tu (mi­toi­tus­luok­ka III): emäkiinteistön Kuusisto ra­ken­ta­mis­mah­dol­li­suuk­sien enimmäismäärä on 2."

Vaikka emäkiinteistöllä oli emäkiinteistötarkastelun perusteella rakennusoikeutta jäljellä, ei se yksinään voinut olla perusteluna Taajamaosayleiskaavassa tarkoitettuna erityisenä syynä.
 

 Uudenmaan ELY-keskus on antanut 17.4.2019 Sipoon osayleiskaavasta seuraavan lausunnon:

"ELY-keskus toi luonnosvaiheen lausunnossaan esiin, että Pohjois-Paippisten osayleiskaavassa esitetty mitoitusjärjestelmä ei kohtele maanomistajia tasapuolisesti siltä osin kuin mitoituksellisesti yhdenvertaisina tiloina pidetään 1.1.2000 mukaisia kiinteistöjä. Kaavaehdotukseen ei ole tältä osin tehty muutoksia.

  Sipoon yleiskaavoissa ja lupakäytännössä maanomistajien tasapuolista kohtelua on tähän asti tarkasteltu siten, että 1.7.1959 mennessä muodostettuja kiinteistöjä on pidetty mitoituksellisesti yhdenvertaisina kantatiloina. Kaava-aineistossa ei ole esitetty sellaisia perusteluja poikkileikkausvuoden vaihtamiseksi, jotka puoltaisivat tehtyä ratkaisua.

Edullisuusvyöhyketarkastelun mukaan kunnassa on koettu ongelmaksi, että kantatilaperiaatteen mukainen rakennuspaikkojen määrittäminen ei usein johda tarkoituksenmukaisen yhdyskuntarakenteen muodostumiseen. ELY-keskus haluaa kiinnittää huomiota siihen, että edullisuusvyöhykkeisiin perustuva mitoitusjärjestelmä on hyvä lähtökohta mitoituksen laatimiselle ja antaa mahdollisuuden nimenomaan painottaa kylien merkitystä. Samalla se ei estä 1.7.1959 mukaisten kiinteistöjen yhdenvertaista kohtelua.

Kunnan antamiin luonnosvaiheen lausuntojen vastineisiin ELY-keskus toteaa, että maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus ei koske vain rantojen suunnittelua. Oikeuskäytännön mukaan rakentamisen mitoitukseen kaavoituksessa vaikuttaa osaltaan maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus, jota on vakiintuneen käytännön mukaisesti tarkasteltu ennen muuta emäkiinteistökohtaisesti."

Maankäyttö- ja rakennuslakia on sovellettu yli 20 vuotta, ja lain soveltamisesta on kertynyt mittava määrä tuomioistuinten päätöksiä korkeinta hallinto-oikeutta myöten.

Valtuustoaloitteessa esitetty perustelu ei ole oikeuskäytännön mukainen eikä riittävä perustelemaan poikkileikkausajankohdan muutosta ajankohtaan 1.1.2000.

Oikeuskäytännön mukaan maanomistajien tasapuolinen kohtelu tutkitaan lähtökohtana vuonna 1959 olleiden emätilojen kiinteistönmuodostus ja rakentamistilanne. Mikäli ajankohdaksi valitaan joku muu, on kunnan osoitettava, että rakennustoiminta kunnassa tätä ajankohtaa ennen on ollut niin vähäistä, ettei sillä ole merkitystä yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta.

Poikkileikkausajankohdan määrittämisen lähtökohtana ei tule olla se, miten salliva se on maanomistajia kohtaan. Poikkileikkausajankohta tulee sitoa perustellusti kunnan kehitykseen eikä lainsäädännön voimaantulopäivään.

Maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL) lähtee siitä, että ensisijainen rakentamisen ohjaamisen väline on asemakaava tai suoraan rakentamista ohjaava yleiskaava riippuen suunnittelun tavoitteesta ja tarkkuudesta. Alueella, jossa ei ole asemakaavaa tai rakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, ja jossa suunnittelutarve on syntynyt, edellytetään MRL 137 §:n mukaista rakentamisen edellytysten tutkimista jokaisen hakemuksen päätösvalmistelun yhteydessä. Oikeuskäytäntö on myös osoittanut, että kaavan laatimisen tarve ylittyy verrattain nopeasti (esim. HHO 22.9.2020 nro 20/0781/1 suunnittelutarveratkaisu, Sipoo). Rakentamisen ohjaaminen tarkoituksenmukaisiin paikkoihin tulee siis lähtökohtaisesti toteuttaa suunnitellusti kaavoilla. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet edellyttävät luomaan edellytykset vähähiiliselle ja resurssitehokkaalle yhdyskuntakehitykselle, joka tukeutuu ensisijaisesti olemassa olevaan rakenteeseen. Ilmastonmuutoksen hillintä ja siihen sopeutuminen tulevat olemaan myös uudistettavan maankäyttö- ja rakennuslain yksi keskeisimmistä tavoitteista, joka myös sisällytetään lakipykäliin säädöksenä. Hajarakentamisen edistäminen ei lähtökohtaisesti edistä edellä mainitun valtakunnallisen alueidenkäyttötavoitteen saavuttamista. ELY-keskus painottaa, että kuntien tulee ratkaisuissaan noudattaa maankäyttö- ja rakennuslakia sekä tuomioistuinten linjauksia sen säännösten tulkinnasta.

  Yleiskaavan sisältövaatimukset MRL 39 §:

Yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

  4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla.

Ranta-alueiden loma-asutusta koskevan yleis- ja asemakaavan erityiset sisältövaatimukset 73 §:

Laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella MRL 137 §:

1. ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2. ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä;

3. on sopiva maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kult­tuu­ri­ym­pä­ris­tön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista. (MRL 137 § 1. mom.).

  Rakentaminen suunnittelutarvealueella ei myöskään lupaehdot huomioon ottaen johda vai­ku­tuk­sil­taan mer­kit­tä­vään rakentamiseen tai aiheuta merkittäviä haitallisia ym­pä­ris­tö- tai muita vaikutuksia (MRL 137 § 4 mom.).

Poikkeamisen edellytykset MRL 172 §:

Poikkeaminen ei saa:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle jär­jes­tä­mi­sel­le;
2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä
3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista; tai

Poikkeusta ei saa myöntää, jos se  johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä hai­tal­li­sia ympäristö- tai muita vaikutuksia (MRL 171 § 2. mom.).

 Mitoitusesimerkki:

Poikkeamisen mitoitus (poikkileikkausajan kohta 1.7.1959)

Teinniemessä sijaitsevasta emäkiinteistöstä M 428-438-X-XX on muodostettu 1.7.1959 rakennuslain voi­maan­tu­lon jälkeen 46 kiinteistöä, joista 27 on rakennettu. Emä­kiin­teis­tön pinta-ala on ol­lut 178,92 ha.

Suunnitellun rakentamisen ei voida katsoa vastaavan Lohjan kaupungin osayleiskaavoituksessa yleisesti sovelluttuja mitoitusperiaatteita. Emäkiinteistön mitoittava pinta-ala > 100 ha + 40-99,99 ha/ muu maaseutu (mitoitusluokka III). Mitoitusperiaatteiden mukainen rakentamismahdollisuuksien enimmäismäärä on 11 rakennuspaikkaa.

Emäkiinteistön rakennettujen kiinteistöjen lukumäärän ollessa 27 ei mitoitustaulukon mukainen rakentamismahdollisuuksien enimmäismäärä 11 mahdollista uutta lisärakentamista.

Emäkiinteistön M todellinen rantaviivan pituus on noin 1,965 km ja muunnetun ran­ta­vii­van pituus on noin 1,965 km (muuntokerroin 1). Emäkiinteistöön kuu­lu­val­la rantaosuudella sijaitsee 21 asuinrakennusta (yhteensä 27 asuinrakennusta), joten jär­ven teoreettinen rantarakentamisen mitoitusluku on noin 10,7 as / muunnettu ran­ta­ki­lo­met­ri. Mikäli uuteen lomarakennuspaikkaan suostuttaisiin, nousisi rantamitoitusluku 11,2:een. Maankäyttö- ja rakennuslaki (Ekroos, Majamaa, 5.1.1): "Ra­ken­nus­paik­ko­jen lukumäärä rantakilometriä kohden riippuu maasto ynnä muista sellaisista olo­suh­teis­ta, mutta se ei kuitenkaan saa olla neljää viittä enempää."

Yhteenvetona voidaan todeta, että emäkiinteistön M rakennusoikeus on käytetty loppuun, eikä uusia rantarakennuspaikkoja tai kuivan maan rakennuspaikkoja voida myöntää.

Poikkeamisen mitoitus (poikkileikkausajan kohta 1.1.2000)

Emäkiinteistöistä S 444-438-Y-YY ja L 428-438-Z-ZZ on muodostettu 1.1.2000 jälkeen 11 kiinteistöä, joista kaksi on rakennettu (kuivanmaan rakennuspaikkoja). Emäkiinteistöjen pinta-alat (emäkiinteistöistä lohkotut kiinteistöt menevät paikoitellen toisen emäkiinteistön päälle) ovat 168,42 ha ja rantaviivan pituus on noin 1,3 km, jolloin rantaviivan teoreettinen rantarakentamisen mitoitusluku on 7:llä uudella lomarakennuspaikalla noin 5,4 la / muunnettu rantakilometri.

Suunnitellun rakentamisen ei voida katsoa vastaavan Lohjan kaupungin osayleiskaavoituksessa yleisesti sovelluttuja mitoitusperiaatteita. Emäkiinteistön mitoittava pinta-ala > 100 ha + 40-99,99 ha/ muu maaseutu (mitoitusluokka III). Mitoitusperiaatteiden mukainen rakentamismahdollisuuksien enimmäismäärä on 11 rakennuspaikkaa.

Poikkileikkausajankohdan 1.1.2000 mukainen rakentamismahdollisuuksien enimmäismäärä on 11 rakennuspaikkaa, mikä on sama kuin poikkileikkauksessa 1.7.1959, mutta vuoden 2000 poikkileikkauksen arvion mukaan rakennettujen kiinteistöjen lukumäärän ollessa kaksi, on rakentamismahdollisuuksien enimmäismäärä tällöin 9.

Poikkileikkausvuoden 1.7.1959 mukainen rakennuspaikkojen määrä on siis 27 rakennuspaikkaa, mikä ei mahdollista uusia rakentamismahdollisuuksia, koska taulukon mukainen mitoituksen enimmäismäärä on 11 rakentamismahdollisuutta.

Poikkileikkausvuoden muuttaminen ajankohtaan 1.1.2000 lisää siis emäkiinteistöön M 428-438-X-XX käytettyyn poikkileikkausajankohtaan (1.7.1959) verrattuna 7 uutta rantaan rajoittuvaa lomarakennuspaikkaa ja 2 kuivanmaan rakennuspaikkaa.

  Mitoitusesimerkki:

Suunnittelutarveratkaisun mitoitus (poikkileikkausajankohta 1.7.1959)

Vanhakylässä sijaitsevasta emäkiinteistöstä T 428-453-yy-xx on muodostettu 1.7.1959 rakennuslain voimaantulon jälkeen 10 kiinteistöä, joista 8 on rakennettu. Emäkiinteistön pinta-ala on ollut 34,15 ha.

Suunnitellun rakentamisen ei voida katsoa vastaavan Lohjan kaupungin osayleiskaavoituksessa yleisesti sovelluttuja mitoitusperiaatteita. Emäkiinteistön mitoittava pinta-ala 20-39,99 ha / muu maaseutu (mitoitusluokka III). Mitoitusperiaatteiden mukainen rakentamismahdollisuuksien enimmäismäärä on 4 rakennuspaikkaa.

Emäkiinteistön rakennettujen kiinteistöjen lukumäärän ollessa 8 ei mitoitustaulukon mukainen rakentamismahdollisuuksien enimmäismäärä 4 mahdollista uutta lisärakentamista.

Yhteenvetona voidaan todeta, että emäkiinteistön T rakennusoikeus on käytetty loppuun, eikä uusia rakennuspaikkoja voida myöntää.

Suunnittelutarveratkaisun mitoitus (poikkileikkausajankohta 1.1.2000)

Emäkiinteistöstä Te 444-453-xx-yy on muodostettu 1.1.2000 jälkeen 4 kiinteistöä, joista yksi on rakennettu. Emäkiinteistön pinta-ala on ollut 31,03 ha.

Suunnitellun rakentamisen voidaan katsoa vastaavan Lohjan kaupungin osayleiskaavoituksessa yleisesti sovelluttuja mitoitusperiaatteita, mikäli poikkileikkausajankohta on 1.1.2000. Emäkiinteistön mitoittava pinta-ala 20-39,99 ha / muu maaseutu (mitoitusluokka III). Mitoitusperiaatteiden mukainen rakentamismahdollisuuksien enimmäismäärä on 4 rakennuspaikkaa.

Poikkileikkausajankohdan 1.1.2000 mukainen rakentamismahdollisuuksien enimmäiskäärä on 4 rakennuspaikkaa, mikä on sama kuin poikkileikkauksessa 1.7.1959, mutta vuoden 2000 poikkileikkauksen arvion mukaan rakennettujen kiinteistöjen lukumäärän ollessa yksi, on rakentamismahdollisuuksien enimmäismäärä tällöin 3. Poikkileikkausvuoden 1.7.1959 mukainen rakennuspaikkojen määrä on siis 8 rakennuspaikkaa, mikä ei mahdollista uusia rakentamismahdollisuuksia, koska taulukon mukainen mitoituksen enimmäismäärä on 4 rakentamismahdollisuutta.

Poikkileikkausvuoden muuttaminen ajankohtaan 1.1.2000 lisää siis emäkiinteistöön T 428-453-yy-xx käytettyyn poikkileikkausajankohtaan (1.7.1959) verrattuna 3 uutta rakennuspaikkaa. Emäkiinteistölle T 428-453-yy-xx on muodostettu jo aikaisemmin 8 rakennuspaikkaa.

Yhteenvetona voidaan todeta, että vaikka emätilatarkastelulla 1.1.2000 saataisiinkin joissakin tapauksissa laskennallisesti lisää rakennuspaikkoja, niitä ei kuitenkaan käytännössä voitaisi lain muista reunaehdoista johtuen pääsääntöisesti myöntää.
 

Lisätiedot kaavoitusinsinööri Pertti Piirilä, pertti.piirila@lohja.fi

 yleiskaavasuunnittelija Tiitus Kuisma, tiitus.kuisma@lohja.fi

Oheismateriaali - Esimerkki poikkileikkausajankohtien 1.7.1959 ja 1.1.2000 mitoitustarkastelusta poikkeamismenettelyssä
- Esimerkki poikkileikkausajankohtien 1.7.1959 ja 1.1.2000 mitoitustarkastelusta suunnittelutarveratkaisumenettelyssä
- Y5 Lehmijärvi-Pullin osayleiskaavan emäkiinteistötarkastelun taulukko
- Y5 Lehmijärvi-Pullin osayleiskaavan rakentamismahdollisuuksien enimmäismäärä
- HHO:n päätös koskien Mustlahden ranta-asemakaavan mitoitusta (sivut 2 ja 6)             

Esittelijä Maankäyttöjohtaja Puistosalo Pekka

Päätösehdotus Kaupunkisuunnittelulautakunta päättää

1. merkitä tiedoksi tehdyt selvitykset;

2. todeta esitetystä valtuustoaloitteesta, että ranta-alueille ei jää riittävästi maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Aloitteen hyväksyminen aiheuttaisi maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohtien mukaisesti haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle ja haitallista yhdyskuntakehitystä. Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssa tarkoitetut yleiskaavan sisältövaatimukset eivät kaikilta osin täyty, jos haja-asutusta pyritään lisäämään merkittävissä määrin. Lisäksi poikkileikkausajankohdan muuttaminen olisi maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden vastaista, joten esitetylle poikkileikkausajankohdan muuttamiselle ei voida katsoa olevan perusteluja. Näin ollen valtuustoaloitteeseen ei voida suostua;

3. toteaa, että mikäli valtuustoaloitteeseen suostuttaisiin, aiheuttaisi se pääsääntöisesti merkittävää, hallitsematonta ja yleisesti ottaen kestämätöntä asuinrakentamisen lisääntymistä haja-asutusalueella, minkä laajuinen rakentaminen edellyttäisi jo asemakaavan laatimista;

4. esittää kaupunginhallitukselle ja edelleen valtuustolle, että aloite on loppuun käsitelty.

Päätös Kaupunkisuunnittelulautakunta päätti esityksen mukaan.

------------------------------------

Kaupunginhallitus 07.11.2022 § 356

Lisätiedot kaavoitusinsinööri Pertti Piirilä, pertti.piirila@lohja.fi

 yleiskaavasuunnittelija Tiitus Kuisma, tiitus.kuisma@lohja.fi

Oheismateriaali - Esimerkki poikkileikkausajankohtien 1.7.1959 ja 1.1.2000 mitoitustarkastelusta poikkeamismenettelyssä
- Esimerkki poikkileikkausajankohtien 1.7.1959 ja 1.1.2000 mitoitustarkastelusta suunnittelutarveratkaisumenettelyssä
- Y5 Lehmijärvi-Pullin osayleiskaavan emäkiinteistötarkastelun taulukko
- Y5 Lehmijärvi-Pullin osayleiskaavan rakentamismahdollisuuksien enimmäismäärä
- HHO:n päätös koskien Mustlahden ranta-asemakaavan mitoitusta (sivut 2 ja 6)             

Esittelijä Kaupunginjohtaja vt. Puistosalo Pekka

Päätösehdotus Kaupunginhallitus päättää

1. merkitä tiedoksi annetun selvityksen; sekä

2. tehdä kaupunginvaltuustolle seuraavan päätösesityksen:

Valtuusto päättää merkitä aloitteen loppuun käsitellyksi.

Vastaesitys Keskustelun kuluessa kaupunginhallituksen jäsen Päivi Alanne esitti kaupunginhallituksen 1. varapuheenjohtaja Hannele Maittilan kannattamana, että aloite on edelleen vireillä ja palautetaan valmisteluun.

Käsittely Kaupunginhallituksen puheenjohtaja totesi, että keskustelun kuluessa Päivi Alanne on tehnyt kannatetun esityksen asian palauttamisesta valmisteluun ja rajasi keskustelun koskemaan asian palauttamista.

Äänestys Kaupunginhallituksen puheenjohtajan esityksestä suoritettiin sähköinen äänestys seuraavasti:
ne, jotka kannattavat asian käsittelyn jatkamista äänestävät JAA:
ne, jotka kannattavat asian palauttamista uudelleen valmisteluun äänestävät EI.

JAA: 11 ääntä (Kaj Sundqvist, Pirjo-Leena Forsström, Janne Turunen, Markku Saarinen, Urpo Uotila, Taina Lackman, Heli Saukkola, Matti Pajuoja, Pekka Luoma, Jukka Sassi, Laura Skaffari)
EI: 2 ääntä (Päivi Alanne, Hannele Maittila)

Puheenjohtaja totesi, että äänin 11-2 asian käsittelyä jatketaan.

Päätös Kaupunginhallitus päätti esityksen mukaan.

Täytäntöönpano valtuuston esityslistalle

------------------------------------